Raport WFOŚiGW 2007 – Jak działają fundusze?

Opracowanie ma na celu porównanie obowiązujących w 2007 roku zasad przyznawania pomocy finansowej w krajowym systemie Funduszy Ochrony Środowiska obejmującym 16 Wojewódzkich Funduszy Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej.

Przeprowadzona analiza systemowa ma również na celu porównanie krajowego systemu Funduszy Ochrony Środowiska z systemem szeroko rozumianych „funduszy europejskich” . Pod względem tematycznym w opracowaniu skoncentrowano się w szczególności na obszarze edukacji ekologicznej. Przedmiotem analizy jest ocena spójności systemu funduszy krajowych z funduszami „europejskimi” oraz funkcjonalnej spójności funduszy na poziomie krajowym. Efektem analizy są przedstawione rekomendacje prezentujące zalecenia zmian zasad przyznawania pomocy przez krajowy system Funduszy Ochrony Środowiska.

2.1. Zakres analizy i źródła danych

Przedmiotem analizy były dokumentacja procesu wyboru dofinansowanych zadań oraz procedury decyzyjne – w tym w szczególności procedury naboru, zasady i kryteria wyboru przedsięwzięć i zakres kwalifikowalności wydatków. Dokonano również analizy dostępności środków dla beneficjentów, wielkości dostępnego dofinansowania (kwotowo i procentowo) oraz terminów i procedur naborów. Jako kluczowy aspekt analizy oceniono także jawność i czytelność procesu decyzyjnego. Dla przeprowadzenia analizy przyjęto metodę badań gabinetowych (desk research), to jest analizę porównawczą danych wtórnych w postaci dostępnej dokumentacji związanej z dystrybucją pomocy. Źródłem danych dla analizy były serwisy internetowe funduszy oraz wnioskowane do udostępnienia dokumenty w tym Sprawozdania z działalności oraz dokumenty proceduralne. Uzupełnieniem udostępnionych informacji były badania ankietowe przeprowadzone w 16 regionalnych Funduszach Ochrony Środowiska. Ankiety obejmowały tematykę procedur i kryteriów wyboru, kosztów kwalifikowanych oraz wskaźników efektywności. Badania te przeprowadzone zostały metodą spotkań bezpośrednich i rozmów telefonicznych – przy czym wypełnione ankiety były każdorazowo autoryzowane przez pracowników Funduszy Ochrony Środowiska. Dla oceny efektywności wydatkowania środków w ramach krajowego systemu Funduszy Ochrony Środowiska. przyjęto metodę analizy porównawczej. W analizie dokonano wstępnego porównania krajowego systemu z systemem „funduszy europejskich”. Z racji na różnorodność systemu „funduszy europejskich” (różnorodne zasady i procedury funkcjonujące w różnych funduszach) jako obszar porównawczy przyjęto wzorzec obrazujący kluczowe cechy „funduszy europejskich”. Cechy te zostały zestawione na podstawie zasad funkcjonujących w programach dotacyjnych Komisji Europejskiej, Europejskiego Funduszu Społecznego, Programu INTERREG, Programu LEADER+ a także PHARE (środki przejsciowe) i Fundusz dla Organizacji Pozarządowych EOG. W każdym z analizowanych aspektów porównawczych wzorzec ten jest opisany jako podstawa analizy. Dla zobrazowania dynamiki zmian systemu Funduszy Ochrony Środowiska w analizie odniesiono się również do danych pochodzących z opublikowanego w 2005 roku raportu „Zazielenić fundusze – społeczny monitoring funduszy ochrony środowiska” (Związek Stowarzyszeń Polska Zielona Sieć, Kraków, kwiecień 2005) oraz opracowania „Ocena zasad udzielania krajowej i zagranicznej pomocy na edukację ekologiczną w latach 2002 – 2006” (Dr Tomasz Dziurbejko, Białystok 2007). W ramach uszczegółowienia przedmiotu analizy skorzystano także z efektów monitoringu WFOŚiGW prowadzonych przez Stowarzyszenie Agro-Group (Analiza zasad przyznawania pomocy finansowej przez Fundusze Ochrony Środowiska w roku 2007, raport, Stowarzyszenie Agro-Group, Białystok 2007).

2.2. Przedmiot analizy

Podstawowym aktem prawnym dla krajowych Funduszy Ochrony Środowiska jest Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. (Dz. U. Nr 62, poz. 627) precyzująca sposób funkcjonowania Funduszy Ochrony Środowiska i ich kompetencje. System działania funduszy został opisany w Dziale II Ustawy. Ustawa zalicza fundusze do kategorii instytucji ochrony środowiska.

Zgodnie z art. 400 ust. 2 Ustawy Prawo Ochrony Środowiska Narodowy Fundusz i wojewódzkie fundusze mają osobowość prawną i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych są odpowiednio państwowym funduszem celowym oraz wojewódzkimi funduszami celowymi. Ustawa określa źródła ich finansowania oraz cele, na które przeznaczane mogą być środki funduszy. I tak środki wojewódzkich funduszy ochrony środowiska mogą być przeznaczane na:

1. edukację ekologiczną oraz propagowanie działań proekologicznych i zasady zrównoważonego rozwoju,

2. wspomaganie realizacji zadań państwowego monitoringu środowiska,

3. wspomaganie innych systemów kontrolnych i pomiarowych oraz badań stanu środowiska, a także systemów pomiarowych zużycia wody i ciepła,

4. realizowanie zadań modernizacyjnych i inwestycyjnych, służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej, w tym instalacji lub urządzeń ochrony przeciwpowodziowej i obiektów małej retencji wodnej,

5. urządzanie i utrzymywanie terenów zieleni, zadrzewień, zakrzewień oraz parków,

6. realizację przedsięwzięć związanych z gospodarką odpadami,

7. wspieranie działań przeciwdziałających zanieczyszczeniom,

8. profilaktykę zdrowotną dzieci na obszarach, na których występują przekroczenia standardów jakości środowiska,

9. wspieranie wykorzystania lokalnych źródeł energii odnawialnej oraz pomoc dla wprowadzania bardziej przyjaznych dla środowiska nośników energii,

10. wspieranie ekologicznych form transportu,

11. działania z zakresu rolnictwa ekologicznego bezpośrednio oddziałujące na stan gleby, powietrza i wód, w szczególności na prowadzenie gospodarstw rolnych produkujących metodami ekologicznymi położonych na obszarach szczególnie chronionych na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody,

12. realizację przedsięwzięć związanych z ochroną powierzchni ziemi,

13. działań na rzecz ochrony przyrody oraz zadań związanych ze zwiększaniem lesistości kraju,

14. działania polegających na zapobieganiu i likwidacji poważnych awarii i ich skutków,

15. badania, upowszechnianie ich wyników, a także postęp techniczny w zakresie ochrony środowiska i gospodarki wodnej,

16. opracowywanie i wdrażanie nowych technik i technologii, w szczególności dotyczących ograniczania emisji i zużycia wody, a także efektywnego wykorzystywania paliw,

17. zapobieganie lub usuwanie skutków zanieczyszczenia środowiska, w przypadku gdy nie można ustalić podmiotu za nie odpowiedzialnego,

18. system kontroli wnoszenia przewidzianych ustawą opłat za korzystanie ze środowiska, a w szczególności tworzenie baz danych podmiotów korzystających ze środowiska obowiązanych do ponoszenia opłat,

19. opracowywanie planów służących gospodarowaniu zasobami wodnymi oraz utworzeniu katastru wodnego,

20. inne zadania służące ochronie środowiska i gospodarce wodnej, wynikające z zasady zrównoważonego rozwoju, ustalone w planach działalności wojewódzkich funduszy, w tym realizacji programów ochrony środowiska.

Z kolei środki Narodowego Funduszu mogą być przeznaczane na wspomaganie działalności, wymienionej w punktach 1-18 oraz na:

1. rozwój przemysłu produkcji środków technicznych i aparatury kontrolno-pomiarowej, służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej,

2. rozwój specjalistycznego potencjału wykonawczego służącego realizacji inwestycji na rzecz ochrony środowiska i gospodarki wodnej,

3. rozwój sieci stacji pomiarowych, laboratoriów i ośrodków przetwarzania informacji, służących badaniu stanu środowiska,

4. realizację kompleksowych programów badawczych, rozwojowych i wdrożeniowych służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej oraz programów edukacji ekologicznej,

5. wspomaganie realizacji wojewódzkich i ponadwojewódzkich programów ochrony środowiska,

6. realizację innych zadań służących ochronie środowiska i gospodarce wodnej, wynikających z zasady zrównoważonego rozwoju, ustalonych w planie działalności Narodowego Funduszu.

Szczegółowe zasady funkcjonowania poszczególnych funduszy określają ich akty wewnętrzne, jak statuty, zasady, kryteria, regulaminy, itp. Ma to szczególne znaczenia dla zakresu wsparcia w poszczególnych obszarach, bo to właśnie na poziomie każdego funduszy w sposób suwerenny i autonomiczny określana są priorytety oraz programy wsparcia. Jest to ważne ze względu na rozległe kompetencje przyznane przepisami Ustawy.

3. Dokumentacja procesu decyzyjnego

Dla oceny zasad funkcjonowania krajowego systemu Funduszy Ochrony Środowiska przeprowadzona analizę dokumentacji procesu decyzyjnego. W badaniu zanalizowano dokumenty proceduralne, dokumenty pomocnicze dla beneficjentów oraz udokumentowanie prowadzonego procesu naboru i oceny wniosków, a także przyznawania dofinansowania. Oceniono dostępność oraz jakość dokumentów pod kątem ich przydatności dla beneficjentów oraz jawności i możliwości społecznego nadzoru nad funduszami publicznymi. Dokumentacja procesu decyzyjnego, w tym jasność, czytelność i spójność procedur, posiada kluczowe znaczenie z punktu widzenia jakości procesu decyzyjnego oraz skuteczności wsparcia. Dostępność dokumentacji jest również kluczowym czynnikiem umożliwiającym, bądź też ograniczającym możliwość oceny zasad funkcjonowania funduszy.


Drukuj Drukuj